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大力推进一批检验检测认证机构做强做大——全国检验检测认证机构整合工作原则权威解读

2015-7-16 16:38:05  作者:湖北省质量技术监督局

今年2月26日,《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》(国办发〔2014〕8号)正式印发,对检验检测认证机构整合工作进行了部署和安排。

文件明确了检验检测认证机构整合工作的重要性和紧迫性,要求各地区、各部门把这项工作放在突出位置,加大工作力度,推动检验检测认证高技术服务业快速发展,为加快经济发展方式、促进提质增效升级提供有力支撑。

4月10日,中央编办、质检总局在北京组织召开了整合检验检测认证机构工作座谈会,整合检验检测认证机构工作组组长、中央编办副主任张崇和,从充分认识整合工作的重要意义、进行整合工作需要把握的原则,以及各相关部门如何组织和安排整合工作3个方面,对整合工作做了详细解读。整合检验检测认证机构工作组组长、质检总局副局长、国家认监委主任孙大伟从转变思想观念、推进法律法规立改废、完善配套政策和明确发展路径4个方面进行了阐述。

目前,这项工作即将深入展开,各相关方面都非常希望掌握、吃透上级精神。在质检总局科技司、国家认监委的支持和帮助下,本报对这两个重要讲话进行了编辑整理,希望对相关部门开展整合工作有所帮助。

坚定不移推进改革 促进行业做强做大

整合检验检测认证机构工作组组长、中央编办副主任 张崇和

意义重大——

整合势在必行

整合检验检测认证机构是国务院机构改革和职能转变的一项重要任务。

党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出,整合一批业务相同或相近的检验、检测、认证机构。国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知(国办发〔2013〕22号)将这项工作列为一项重点任务,明确由中央编办、质检总局会同有关部门负责,2013年到2015年按年度分三批完成。今年2月,国务院办公厅又转发了《关于整合检验检测认证机构的实施意见》(国办发〔2014〕8号),对10个重点部门23个相关部门,进一步明确了6个方面19项推进整合的任务。这是国务院新一届政府在新时期作出的一大决策,也是转变政府职能,推进政事分开、事企分开、管办分离的一大举措。

目前,我国检验检测认证机构既有为机关提供技术支撑的,也有开展经营性业务的,普遍存在政事不分、事企不分、定位不清等问题。类似的情况表明,政府既在监管又在举办,举办的事业大部分面向社会开展经营性业务,需要政府转变职能。

整合检验检测认证机构是做强做大检验检测认证行业的客观要求。

当前,我国经济正处于结构调整阵痛期、增长速度换挡期、刺激政策消化期,呈现出典型的“三期叠加”格局,转方式、调结构、促发展的任务十分艰巨,必须加快发展服务业特别是高技术服务业。

检验检测认证属于高技术服务业,其大力发展对于推动结构调整、促进产业升级具有重要作用。目前,我国共有检验检测认证机构2.6万多家,普遍规模较小,布局结构分散,检测品种单一,重复建设严重,不少机构重复检测、结果不互认,“小、散、乱”现象比较明显。有的部门直属检验检测认证机构就有70多家;有的地方同样是对水的检测,环境、水利、农业、卫生、质检、食药、国土、住建等部门均承担了检测职责,这是典型的“九龙测水”。类似状况迫切需要通过整合,优化资源配置,发挥规模效应,做强做大检验检测认证行业。

目前,我国已经有一些地方进行了积极探索,取得了明显成效。广东省国资委整合系统内15个检验检测机构,交由广业公司管理,形成了总资产7.83亿元、从业人员1500多名的检验检测集团,规模效益明显增强。2005年,上海市合并机电技术、电子仪表标准计量方面的6家检验检测机构,检测项目由当年的2500多项拓展到目前的4300项,涉及近8000项标准,检测品种明显增多。

整合检验检测认证机构是检验检测认证机构参与国际竞争的战略需要。

近年来,随着我国对外开放的不断扩大,跨国检验检测认证机构快速进入,已经占据我国市场份额的25%,外资机构数只占我国机构数的0.5%。这些跨国公司都是第三方检验检测机构,他们效率高、效益好、实力强。瑞士通用公证行(SGS)在中国大陆只有50个实验室、9000名员工,年收入达40多亿元。我国省以下质监系统检验检测机构2700多个、人员9万多名,年收入只有200多亿元。同时,目前我国还没有国际公认的第三方检验检测机构,很少 “走出去”打开国际市场。如果不尽快优化整合,提升综合竞争力,不仅难以满足国内发展要求,也难以适应国际发展趋势,还有被“洋检测”冲跨的危险。

大力推进——

突出重点,创新体制机制

国办8号文件强调整合工作的总体任务是,坚持政事分开、事企分开和管办分离,进一步理顺政府与市场的关系,科学界定国有检验检测认证机构功能定位,大力推进整合,优化布局结构,创新体制机制,转变发展方式。整合的基本原则,一是统筹规划、合理布局,减少重复建设,实现信息共享、结果互认;二是政府引导、市场驱动,加大政府购买服务力度,鼓励社会力量参与;三是积极稳妥、分步实施,确保平稳过渡;四是分业推进、分级负责。

为此,需要着重把握以下4个方面:

大力推进部门内、系统内整合。

这是整合工作的重中之重,也是2014年工作的中心任务。从中央一级来看,部门内整合的空间相对较大。推进部门内整合,关键要抓好4件事:

一是深入调查摸清家底。摸清现有机构底数,摸清业务门类、人员编制、资产负债、财务状况等,细致梳理、深入分析,对职能萎缩、规模较小、不符合发展需要的可予以撤销,对业务相同相近的明确整合方向。

二是结合分类明确定位。这次整合的重点是事业性质的检验检测机构,可以结合事业单位分类工作,进一步明确功能定位。对于仅为机关履行行政职能提供支持保障或完全从事公益性检测、不面向社会提供有偿服务的,可划入公益一类;对于既为机关执法监督提供技术支撑,又面向社会开展有偿服务的,应划入公益二类;对于主要从事经营性检验检测服务的,应直接划入经营类。

三是多种方式推进整合。各部门所属的检验检测机构情况不一,有的是独立法人,有的是非独立法人;有的规模大,有的规模小;有的主业是检验检测,有的检验检测只占一小部分。研究制定整合方案时,应区别情况、因地制宜,多种方式推进整合。机构能整合的,尽可能整合机构。机构难以整合的,可分解职能、整合业务,相应划转人员编制和设备设施等。同时,各部门也可探索其他合适的整合方式。

四是释放活力转企改制。在生产经营类检验检测机构整合中,要坚持市场化改革方向,落实企业自主权,增强生机活力,充分发挥资产纽带作用,发挥市场配置资源的决定作用,多种途径加快转企改制步伐。对于主要从事经营业务的,具备条件的检验检测机构,在整合的同时,可同步推进转企改制。对于与国有企业业务联系紧密的,可考虑并入国有企业。对于完全市场化的竞争性行业,与公有制企业或非公有制企业业务相同相近的,可通过并购、重组等方式进行整合,也可探索国有资本退出,但要注意防止国有资产流失。

此外,有些部门还要研究制定系统内整合方案,应按照便民高效、服务可及的要求,统筹考虑、合理布局,尽量做到“同地同检”。国办8号文提出,对于出入境检验检疫系统,同一区域内的机构要实行综合设置。落实这一要求,首先要对同一城市的检测机构综合设置,其次可按直属局综合设置,在此基础上进一步扩大整合区域和范围。

大力推进跨部门、跨行业整合。

国办8号文件提出,对事关国计民生、分属于不同部门的相同产品的检验检测认证职能进行整合;鼓励条件成熟的领域或产品开展跨部门、跨行业、跨层级的整合。这是整合的难点,是亮点,做好了也是打破部门所有格局,解决重复建设、重复检测的“釜底抽薪”之举。

2011年,辽宁省庄河市整合农发局、粮食局、海洋渔业局、卫生局、食药局、工商局、质监局7个部门所属8个检测机构的食品检验检测职能,成立庄河市食品检验检测中心,政府拨款降低40%,检测水平和收入大幅提升,充分发挥了全市检测龙头作用,业务逐渐辐射周边地区。上海市投入近50亿元,将计量测试技术研究院、测试中心、食品药品检验所、食品药品包装材料测试所等整合成为上海市检测中心,强化了为政府依法行政提供技术支持和为社会提供公共服务两大职责。目前该中心已集中办公,建立了理事会,由上海市副秘书长分管。

中央级机构在这方面也有一定余地。交通运输部中国船级社和农业部渔业船舶检验局,都定位在船舶检验,只是船型不同,如果能够整合起来,有利于资源共享、做强做大。国资委所属16家检验检测认证机构,分别由机械、轻工、纺织、商业、建材等8个协会代管,可结合行业协会脱钩工作推进整合,有的可并入其他相关部门的同类机构,有的可直接并入相关国有企业。

大力推进跨地区、跨层级整合。

这是检验检测认证行业做强做大的根本出路,有利于打破地方分割,提高资源配置效率,建立统一开放、竞争有序的检验检测认证市场体系。在这方面,虽然国办8号文件主要是对地方提出了明确要求,但与国务院有关部门的整合工作仍然关系密切。质检总局拟开展特种设备行业检验检测机构纵向整合试点,推进全国范围内以资产为纽带的整合,建立专业检验检测集团,既涉及纵向整合,也涉及横向的跨地区整合。在食品药品、医疗器械领域,食药总局检验检测资源不多,但不少地方已经形成各具特色的检测机构体系,短期内纵向整合有困难,可以考虑先松散整合,资源共享,优势互补,形成可用的检验检测合力,再逐步推进资产等方面的实质性整合,在此基础上组建若干跨区域检测集团。江苏省将除南京以外的市县所属锅炉检验所和特检机构进行了整合。贵州省质监局将锅炉检验所和贵阳市锅炉检验所合并,组建贵州省锅炉压力容器检验中心。跨地区、跨层级整合有难度,看条件,看可行性,但是方向,是需要,必须努力推进。

大力推进一批检验检测认证机构做强做大。

这是整合工作的最终目的。国办8号文件提出,整合工作的总体目标是到2015年,基本完成事业单位性质的机构整合,转企改制基本到位,进一步做强做大检验检测认证机构;到2020年,建立完善的体制机制,形成现代检验检测认证服务体系,培育一批技术能力强、服务水平高、具有国际影响力的检验检测认证集团。实现这些目标是一个长期过程,不可能一蹴而就,必须经过艰苦卓绝的努力。针对我国检验检测机构的现状,应区分情况、分类指导。

一是提升一批。中检集团、中国船级社等规模相对较大的机构是行业“领头羊”,已经具备做强做大的基础,下一步重点是通过整合,创新体制,转换机制,减少政府干预,增强内生动力,激发生机活力,不断拓宽业务领域,大力开拓国际市场,真正培育为世界知名品牌。

二是壮大一批。我国是一个信息产业大国,随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化不断推进,相关领域检测市场空间广阔。工业信息化部所属的“赛”字系列实验室,即赛宝、赛迪、赛西、赛普,已有一定规模,具有很大潜力,应抓住机遇尽快整合,不断提升综合实力。

三是扶持一批。对于目前规模相对较小、但有一定检测品种优势的机构,要加大政策扶持力度,推动其逐步做强做大。同时,还要放宽视野,鼓励社会力量参与检验检测机构整合。

精心组织——

把各项任务落到实处

整合检验检测认证机构情况复杂、涉及面广,时间紧迫、任务繁重。各相关部门要把思想和行动统一到国务院的重大决策部署上来,坚定信心,把握方向,精心组织,统筹安排,确保各项任务顺利推进、落实到位。

加强领导。

为做好整合工作,中央编办会同质检总局等部门成立了专门工作组,负责督促指导国办8号文件精神的贯彻落实,研究整合涉及重大问题,研究拟订工作安排和相关政策措施,组织协调跨部门、跨行业整合的重大事项等。各相关部门也要加强领导,健全工作机制,配备专门力量,明确落实责任,按照国务院要求,按照“分业推进”的工作方针,精心组织,完成好本部门本行业的整合任务。有重点任务的部门也可以考虑建立工作小组。

吃透文件。

做好国务院有关部门的检验检测认证机构整合工作,不仅关系到中央一级相关改革的顺利开展,而且对地方也有重要的示范作用。参与这项工作的同志要深刻领会国办8号文件提出的要求和任务,学习《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)、《国务院机构改革和职能转变方案》、《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》(国办发〔2011〕58号)等文件精神,注意与行业改革发展相衔接,注意研究国际趋势,系统地贯彻中央和国务院提出的工作要求,全面落实好各项改革任务。

协同配套。

国办8号文件提出要研究完善产业、财税、人事、收入分配、社会保险等配套政策。中发〔2011〕5号文件及配套文件对事业单位转企方面已经有了明确规定,还需要财政部、人力资源社会保障部结合实际,研究整合工作中涉及的政策性问题,为顺利推进整合提供必要的政策支撑。

需要强调的是,清理政策法规是一项重要的基础性工作。要真正放开市场,打破行业壁垒和部门垄断,必须从源头上解决政策法规障碍,只有这样社会力量才能进得来。这项工作不只是质检总局、法制办、中央编办的任务,最主要的是靠各相关部门做好基础工作,尽快提出本部门本系统法律法规和政策文件的清理建议,以便相关部门按程序做好修法工作。

大胆探索。

各部门所属检验检测认证机构情况不同,整合的方式方法不能“一刀切”。不搞“画地为牢”,不设统一模式,鼓励大胆探索,有共性问题集体研究,好的经验和做法及时交流。同时,要注意把握节奏,既不失时机推进整合,又考虑单位实际和员工的承受力。条件成熟、形成共识的,要抓紧推进。情况复杂、短期内难以实施的,可先行试点,进一步积累经验、创造条件,逐步推进。

务必重视四项工作

整合检验检测认证机构工作组组长、质检总局副局长、国家认监委主任 孙大伟

转变思想观念

检验检测认证机构整合工作是一项超前的战略部署。从全球看,检验检测认证领域收购兼并的步伐进一步加快,在经济不太景气的情况下,这个领域相关的业务职能还在拓展,现在的国际技术贸易措施更多的是依赖检验检测认证手段和措施。此次检验检测认证机构整合是为了做大做强,解决“小、散、乱”的现状,要在体制创新上下功夫,还要下放行政审批,进一步激发活力。

目前,国际检验检测认证公司也在全球范围内进行整合。业界普遍认为,中国目前是全球范围内发展空间最大的检验检测认证市场,我国的检验检测认证机构面临的国际竞争压力是巨大的。由于体制机制等方方面面的障碍,我国的机构在专业领域里无法实现综合化、国际化的发展目标,难以与国际巨头竞争。因此,要有思想观念的转变,不但要从支撑行政管理的角度,还要从产业发展的角度考虑,来认识检验检测认证机构整合工作。

推进法律法规立改废

要发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。整合工作最终目的是做大做强检验检测认证机构,这就需要解决法律法规的障碍,推进相关法律法规的立改废。这也是《实施意见》中提出的一项重点任务。要摸清底数与基本情况,查找与检验检测市场健康发展明显不适应、不一致、不协调的法律法规,同步推进相关法律法规和政策文件的立改废工作,促进整合工作开展,保障整合工作成果。这项工作难度很大,希望大家予以重视和积极配合,尽快开展工作。

完善配套政策

配套政策是顺利推进整合工作的重要保障,也是基层同志一直呼吁、最为关心的跟进措施。目前有很多已出台的政策适用于整合工作,下一步在整合过程中所涉及到方方面面的政策规定,可以进一步研讨并提出需求。相关部门可以提出一揽子整合配套政策,打通改革整合的政策通道,形成强有力地政策支持。尤其要加强对先期改革试点单位的政策扶持,鼓励大家看准方向,抓紧推动整合,在检验检测市场竞争中抢占先机。

明确发展路径

对于面对市场发展的检验检测认证机构,一定要促进其按照“专业化、集团化、市场化、国际化”的方向去做大做强,提升一批、壮大一批、扶持一批,这也是检验检测认证机构整合2020年的工作目标。

推进专业化提升,解决“做专做精”的问题。促进检验检测认证机构由提供单一检验检测认证服务向面向设计开发、生产制造、售后服务全过程的分析、测试、检验等综合服务发展。

推进集团化整合,解决“做强做大”的问题。引导各类检验检测机构聚集发展,推动检验检测产业规模化发展,推进市场化的运营,解决“体制机制”问题。以市场为导向,建立和完善激励机制,提升市场竞争能力,提高检测市场的占有份额。

推进国际化发展,解决“发展方向”问题。积极参与国际标准的制修订,开展检测能力的国际互认,努力开拓国际检测市场,提高检验检测市场的国际占有率。随着经济实力的增强和贸易的发展,我国出口产品遇到进口国越来越多的技术措施,迫切需要把检验检测认证机构做大做强,实施“走出去”战略,进而推动我国产品出口。

对于根据需要保留的公益类实验室,要促使其回归公益的职能,为政府政策法规出台提供技术支持,为社会化检测机构的监管提供技术支撑,为重大国计民生项目提供技术服务,同时要解决市场失灵的问题。尤其是遇到重大突发性事件,还需要公益类的技术机构发挥支撑作用。

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